Die "Denkschrift Funkwende" von Wilfried Kühling ist ihrem Charakter nach kein wissenschaftliches Gutachten zur gesundheitlichen Bewertung hochfrequenter elektromagnetischer Felder und auch keine juristische Untersuchung der 26. BImSchV. Sie ist vielmehr ein politisch-technisches Konzeptpapier, das eine grundlegende Neuorientierung der mobilen Kommunikationsinfrastruktur fordert. Die wesentlichen Elemente sind die Verringerung der Funkversorgung durch Gebäudehüllen, eine stärkere leitungsgebundene Versorgung und der Einsatz optischer Datenübertragung, insbesondere Li-Fi, innerhalb von Gebäuden.

Als Diskussionsbeitrag zu einer möglichen Infrastrukturstrategie ist das legitim und teilweise interessant. Die Denkschrift versucht sogar, konkrete technische Konsequenzen zu formulieren. Sie nennt beispielsweise als Zielgrößen 1 µW/m² für Innenräume und 100 µW/m² vor Gebäuden und betont ausdrücklich, dass diese nicht als exakt einzuhaltende Grenzwerte, sondern als "Richtwerte" verstanden werden sollen.

Als Begründung für eine rechtlich gebotene drastische Absenkung der Grenzwerte trägt die Denkschrift jedoch nicht.

Der entscheidende methodische Mangel liegt in der Vermischung unterschiedlicher Ebenen wissenschaftlicher Evidenz.

Von biologischer Wirkung zu gesundheitlicher Schädigung

Die Denkschrift behauptet, die biologische Wirksamkeit nichtionisierender Strahlung stehe "außer Frage", und führt anschließend oxidativen Stress, Krebsbefunde, Fortpflanzungseffekte sowie epidemiologische Untersuchungen an. Das Problem ist nicht, dass diese Studien oder Befunde überhaupt erwähnt werden. Das Problem ist die Schlussfolgerungsebene.

Zwischen "unter bestimmten experimentellen Bedingungen wurde ein biologischer Effekt beobachtet" und "die betreffende Exposition verursacht beim Menschen eine gesundheitliche Schädigung" liegen mehrere wissenschaftliche Prüfschritte: Reproduzierbarkeit, Dosis-Wirkungs-Beziehung, Plausibilität, Konsistenz verschiedener Evidenzlinien, Übertragbarkeit von Tier- und Zellbefunden auf den Menschen und insbesondere die quantitative Bestimmung einer relevanten Expositionsschwelle.

Die Denkschrift arbeitet diese Trennung nicht ausreichend heraus. Besonders deutlich wird das bei der Aussage, die "Krebspromotion im Tierversuch" sei bestätigt und die Krebsentstehung im Tierversuch weitgehend belegt; unmittelbar anschließend wird auf epidemiologische Befunde beim Menschen verwiesen.

Für eine politische Vorsorgeforderung kann man daraus eine Diskussion entwickeln. Für den Nachweis einer verfassungsrechtlichen Pflicht zur Änderung einer bestehenden Grenzwertregelung reicht diese Argumentation jedoch nicht aus.

Das ist für den geplanten Prozess der entscheidende Unterschied.

Die Website macht den eigentlichen Zweck der Denkschrift deutlich

Die inzwischen eingerichtete Website der Kompetenzinitiative ist insofern aufschlussreich, als sie die Verbindung zwischen Denkschrift und Klagevorhaben ausdrücklich herstellt.

Dort wird erklärt, man habe ein Klageverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland vor dem Verwaltungsgericht Berlin begonnen, um das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG unter anderem durch eine "drastische Verschärfung der Grenzwerte" durchzusetzen. Ziel sei die Überprüfung und Ergänzung der 26. BImSchV unter Berücksichtigung nichtthermischer Wirkungen.

Die Website konkretisiert außerdem die Forderung aus der Denkschrift: Die Grenzwerte sollen so abgesenkt werden, dass 1 µW/m² innerhalb und 100 µW/m² außerhalb von Gebäuden ermöglicht werden. Damit wird aus dem ursprünglichen Konzeptpapier eine wesentlich konkretere politische und juristische Forderung.

Interessant ist eine Ungereimtheit in der Selbstdarstellung: Einerseits heißt es, das Klageverfahren sei "begonnen"; andererseits werden als bisherige Leistungen ausdrücklich die "Vorbereitung der Klageschrift", die Bildung einer Gruppe von Klägern und die Erstellung von Klage-Profilen genannt, während die Pressekonferenz zum "Einreichungstermin" erst als nächster Schritt angekündigt wird. Ich würde deshalb nicht behaupten, dass bereits eine Klage beim VG Berlin rechtshängig ist, solange kein Aktenzeichen oder die Klageschrift selbst vorliegt. Die Website belegt ein vorbereitetes Klagevorhaben, nicht ohne Weiteres eine bereits eingereichte und anhängige Klage.

Das ist für die juristische Bewertung durchaus wichtig.

Die juristische Ausgangslage ist erheblich schwieriger als die Website suggeriert

Die 26. BImSchV schreibt für Hochfrequenzanlagen mit einer EIRP von mindestens 10 W vor, dass an den relevanten Aufenthaltsorten die Grenzwerte des Anhangs eingehalten werden müssen; dabei sind auch Immissionen anderer ortsfester Anlagen zu berücksichtigen. Die Kompetenzinitiative möchte nun erreichen, dass der Staat diese Regelung wegen der nichtthermischen Wirkungen verschärft.

Hier muss man drei Dinge auseinanderhalten:

1. Kann ein Kläger geltend machen, dass die geltende Regelung seine Grundrechte verletzt?
2. Kann ein Verwaltungsgericht die 26. BImSchV auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht überprüfen?
3. Kann das Verwaltungsgericht den Verordnungsgeber verpflichten, bestimmte neue Grenzwerte einzuführen?

Die Antworten lauten nicht einfach jeweils "ja".

Die Klage muss einen konkreten Streitgegenstand haben

§ 42 VwGO sieht die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage gegen Verwaltungsakte vor; Voraussetzung ist grundsätzlich die mögliche Verletzung eigener Rechte.

Die 26. BImSchV selbst ist dagegen eine Bundesrechtsverordnung.

Eine abstrakte Klage eines Vereins oder einer Gruppe von Bürgern nach dem Motto "Die 26. BImSchV ist zu lasch und muss geändert werden" ist deshalb nicht der normale Weg. Besonders wichtig: § 47 VwGO hilft hier nicht weiter. Die dort vorgesehene Normenkontrolle betrifft bestimmte unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften; Bundesrechtsverordnungen werden von dieser Vorschrift nicht allgemein erfasst.

Die Kläger brauchen daher einen konkreten verwaltungsrechtlichen Angriffspunkt, an dem die Frage der Verfassungs- bzw. Rechtmäßigkeit der 26. BImSchV inzident aufgeworfen werden kann.

Eben diesen konkreten Angriffspunkt nennt die Website bislang nicht!

Die eigentliche Hürde: Art. 2 Abs. 2 GG

Hier liegt nach meiner Einschätzung das größte Problem des Vorhabens. Die Kompetenzinitiative argumentiert ausdrücklich mit dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht hat genau diese Frage im Zusammenhang mit der 26. BImSchV aber bereits behandelt. In der Entscheidung 1 BvR 1676/01 vom 28. Februar 2002 ging es um einen Grundstückseigentümer in der Nähe einer Mobilfunkanlage. Die Anlage hielt die Grenzwerte der 26. BImSchV ein. Das BVerfG nahm die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an. Entscheidend war nicht die Aussage: "Unterhalb der Grenzwerte kann es keinerlei biologische Wirkungen geben."

Entscheidend war vielmehr der verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstab: Dem Verordnungsgeber steht bei der Erfüllung seiner Schutzpflicht ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Die Gerichte dürfen ihre eigene Bewertung wissenschaftlich komplexer Risikofragen nicht ohne Weiteres an die Stelle derjenigen des Verordnungsgebers setzen.

Das BVerfG hat die Schwelle sehr hoch gelegt: Die geltenden Grenzwerte können verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn erkennbar ist, dass sie die menschliche Gesundheit völlig unzureichend schützen. Das ist für die Funkwende-Klage ein erheblicher Unterschied.

Die Kläger müssen nicht lediglich zeigen: "Es gibt wissenschaftliche Hinweise auf Wirkungen unterhalb der Grenzwerte." Sie müssen im Ergebnis eine wesentlich stärkere These durchsetzen: "Der wissenschaftliche Erkenntnisstand hat sich so weit verändert, dass die Aufrechterhaltung der bisherigen Grenzwerte inzwischen verfassungsrechtlich untragbar geworden ist." Das ist eine sehr hohe Beweislast.

Genau hier sehe ich die Schwäche der Denkschrift

Die Denkschrift ist meiner Einschätzung nach nicht auf diesen juristischen Beweismaßstab zugeschnitten.

Sie sammelt zahlreiche wissenschaftliche Hinweise und Bewertungen. Sie versucht aber nicht systematisch nachzuweisen,

- welche Befunde inzwischen als gesichert gelten,
- welche Befunde nur als Hinweise gelten,
- welche Expositionsbereiche betroffen sind,
- welche Wirkungen kausal nachgewiesen sind,
- welche Dosis-Wirkungs-Beziehungen bestehen,
- bei welchen Expositionen diese Wirkungen auftreten,
- wie daraus ausgerechnet die Werte 1 µW/m² und 100 µW/m² folgen,
- und weshalb der bisherige Grenzwert dadurch evident unzureichend geworden sein soll.

Das ist aus meiner Sicht der zentrale Mangel. Denn die Denkschrift schlägt eine gigantische quantitative Verschärfung vor, ohne diese Verschärfung entsprechend quantitativ herzuleiten.

Die 26. BImSchV setzt im Mobilfunkbereich beispielsweise im Bereich von 400 MHz bis 2 GHz frequenzabhängige Feldstärken fest; ab 2 GHz beträgt der Grenzwert 61 V/m. Dem stehen die vorgeschlagenen 0,2 V/m außen gegenüber. Das ist nicht "etwas vorsichtiger". Es ist ein fundamental anderes Expositionsregime. Und die Denkschrift liefert (auf Seite 2) keine wissenschaftliche Herleitung, warum ausgerechnet 0,2 V/m die verfassungsrechtlich gebotene Schwelle darstellen soll.

Das Li-Fi-Argument hilft juristisch kaum

Die Denkschrift führt Li-Fi als technische Alternative an und beschreibt das optische Spektrum als erheblich größer als das bisher für Funk genutzte Spektrum. Das kann für eine politische Infrastrukturdebatte interessant sein. Für die Frage der Verfassungswidrigkeit der 26. BImSchV ist es aber nahezu irrelevant.

Denn aus "Es gibt eine alternative Technologie" folgt nicht: "Der Staat ist verfassungsrechtlich verpflichtet, die bisherige Technologie entsprechend zu beschränken." Das wäre eine politische Zweckmäßigkeitsentscheidung, keine automatische verfassungsrechtliche Schlussfolgerung.

Dasselbe gilt für Energiebedarf, Datenschutz und die von der Denkschrift vorgeschlagene stärkere Nutzung von Glasfaser. Das sind legitime politische Gesichtspunkte; sie können aber nicht ohne Weiteres den Nachweis einer Verletzung von Art. 2 Abs. 2 GG ersetzen.

Die Website verschärft die wissenschaftliche Angriffsfläche

Die Website geht teilweise sogar weiter als die Denkschrift. Sie spricht von "bekannten Risiken und Gefahren" und nennt ausdrücklich oxidativen Stress, Karzinogenität und Fortpflanzungsstörungen. Sie behauptet außerdem, diese Wirkungen und Langzeiteffekte würden bei den Grenzwerten zum Schutz vor Gesundheitsgefahren ignoriert.

Das ist eine sehr weitgehende Behauptung.

Denn die juristisch relevante Frage lautet nicht, ob es wissenschaftliche Veröffentlichungen zu solchen Wirkungen gibt. Die Frage lautet, welcher wissenschaftliche Erkenntnisstand dem Verordnungsgeber zugerechnet werden muss und ob dieser Erkenntnisstand die bestehende Regelung als evident unzureichend erscheinen lässt.

Das ist eine deutlich anspruchsvollere Frage. Und genau diese Differenz würde ich vor einem Ausschuss hervorheben.

Fortsetzung in Teil II